Pourquoi l’état devrait se réjouir de l’abondance de provisions et de marges de solvabilité chez les organismes assureurs.

« Nous autres civilisations savons maintenant que nous sommes mortelles » Paul-Valéry.

À l’image de Paul Valéry après la grande guerre et de manière évidemment moins dramatique nous avons nous aussi découvert au cours des dernières années que nos états sont économiquement mortels. Mais quelles sont les conséquences pratiques de cette découverte ? Et en particulier quelles conclusions en tirer en matière d’assurances ?

La mortalité économique des états

Depuis la crise de 2008 les signes de la mortalité économique des états se multiplient. C’est évidemment une formule : on pourrait aussi dire pour être plus modérés que les signes de possibles défauts se sont accumulés en Europe et dans le monde. Ce n’est certes pas une découverte renversante et nombreux ont été les cas dans l’histoire de défaut des états. Mais nous avions pris l’habitude au cours des dernières années de penser que les états au moins ceux du projet européen ou les membres du G20, ne pouvaient pas faire défaut et que ce cas était réservé aux états « du tiers monde » pour reprendre une expression un peu surannée. D’où la surprise, le coup de tonnerre qu’ont constitué ce changement de paysage.

La notation des États Unis est mise en cause, l’existence même d’un actif « sans risque » est discutée, en un mot les états ont perdu leur statut de valeur refuge.

Le changement de nature des états.

Comment a-t-on pu en arriver là ? Sans doute par le changement progressif du statut de ces états depuis la fin de la seconde guerre. Car les états d’aujourd’hui sont bien loin des états du début du siècle, voire même de ceux de l’immédiate après guerre. Au cours des soixante dernières années les états ont changé fondamentalement de nature sans qu’on le dise trop, sans qu’on en tire les conséquences.

En caricaturant un peu, on peut dire que les états jusqu’à la seconde guerre mondiale traitent peu de problème sociaux. Ils restent encore et largement les héritiers des états de l’âge moderne, créés pour faire la guerre. Compter les hommes, les organiser, établir des routes, et enfin lever l’impôt ont pour premier objet de protéger l’espace national, voire d’organiser l’expansion coloniale.

Si les préoccupations de long terme ne sont pas absentes de cet état (on se rappelle les chênaies de Colbert qui devaient fournir du bois pour les navires de guerre en … 2000) les engagements de l’état reste limités. Les pensions ne sont pas nombreuses et souvent payées en nature (a l’exemple de l’hôtel des invalides). Les salaires de la fonction publiques sont des traitements permettant une chiche survie à leurs allocataires si on en croit Courteline.

En un mot l’état n’a que peu ou pas d’engagements au profit des citoyens. Et il n’a pas vraiment de bilan car à quoi diable pourrait servir un bilan quand vos dettes sont circonscrites à des levées régulières d’argent clairement identifiées. Il y a encore moins de « hors bilan » dans ce monde là.

L’apparition du « hors bilan » de l’état

Tout comptable connaît l’effet à la fois dangereux et pervers du hors bilan. Tous les grands problèmes comptables sont décuplés par l’existence, alliée à la non connaissance, des engagements hors bilan.

Les hors bilan des états occidentaux ont commencé à croître des les années 50 de manière très significative. La source principale en a été l’accumulation progressive d’engagements au profit des citoyens, engagements parfois de très long terme, jamais pris en compte explicitement. Nous avons vécu en quelque sorte depuis dans un déni ou au moins dans l’absence de prise en compte de manière explicite de ces engagements. Pour les économistes les états sont restés en quelque sorte des comptes d’exploitation sans bilans. Les agences de notation ont aussi noté les états sans demander à voir leurs bilans. Comment s’étonner dans ces conditions que ces notations soient sujettes à caution ?

Et on ne pouvait réellement leur donner tort : les engagements semblaient pendant longtemps supportables. En plus, on imaginait que les engagements n’étaient pas réellement des engagements mais seulement des prestations indicatives que l’on pourrait librement moduler en cas de problème. Il n’y avait sans doute pas dans l’esprit des hommes politiques de duplicité sur ce point : la faiblesse même des engagements, le rôle limité des prestations versées à ce titre au début ont pu justifier longtemps cette position. Et de toute façon, l’argument ultime restait toujours : s’il n’y a plus d’argent, on ne paiera pas.

La croissance de ces engagements ne permet plus aujourd’hui de défendre la même idée. On voit bien depuis quelques années, en Grèce ou ailleurs, que la mise en cause du niveau des prestations consenties n’est pas si simple. Les prestations ne se réduisent pas aussi simplement. Cette accumulation de dettes a transformé les états au point qu’on est plus tout à fait sûr de leur caractère solvable à l’infini. Mais quelle est la nature de ces engagements ? Ce sont avant tout des engagements d’assurance, la couverture des dépenses de santé et de retraite en constituent la plus grande part.

Les états sont devenus de gigantesques compagnies d’assurance

Si les états ont des bilans gigantesques et non reconnus c’est parce qu’ils sont devenus de gigantesques compagnies d’assurance. Mais contrairement aux assureurs qu’ils contrôlent et auxquels ils imposent de constituer des provisions et des marges de solvabilité, les états, quant à eux, ne constituent aucune marge de solvabilité ou de provisions. La raison, pour reprendre les précédents propos, en est simple : l’état gère les engagements en répartition, ce qui est une manière de dire que ses engagements ne sont pas explicites mais plutôt implicites reposant sur des solidarités de long terme. Il a donc la liberté de modifier à sa guise les prestations et d’augmenter à sa guise les cotisations. C’est au moins ce que l’on pensait jusqu’au déclenchement de la crise de 2008.

On a découvert depuis que faire évoluer les prestations ne semble pas si facile. Pas plus en matière de prestations santé que de retraite ou qu’en matière de réductions des dépenses publiques. L’augmentation des cotisations se heurte quant à elle au risque de « casser » la croissance. Ainsi est il possible que l’état n’ait plus autant de marge de manœuvre. Et s’il n’a plus autant de marge de manœuvre il faut sans doute qu’il adopte les méthodes qu’il impose aux organismes assureurs.

L’état est un assureur non provisionné et sans marge de solvabilité.

L’état est donc le premier assureur en matière de santé et de retraite pour les citoyens et particulièrement pour les citoyens français. Mais c’est un assureur qui ne constitue pas de marge de solvabilité. En conséquence, une privatisation complète des garanties de santé ou de retraite conduirait mécaniquement à une augmentation des prix de la couverture toute choses égales par ailleurs. Ainsi la privatisation totale de l’assurance santé (environ 140 Md de dépenses) devrait donner lieu sous solvabilité 2 à la création d’une marge de sécurité près de 28 Md d’euros ( ce chiffre reste avant tout une approximation il conviendrait de le ré visiter pour tenir compte de la nature de ces dépenses, mais grâce aux modèles solvabilité 2 ce n’est pas impossible). Rémunérée à 5 % cette marge représenterait une charge annuelle de 1,5 Md d’euros.

Pour la retraite le montant des rentes versées en répartition sont de l’ordre de 300 Md. Avec un pied de rente de 5% (sans doute trop faible) ces sommes représentent un capital constitutif de l’ordre de 6.000 md et une marge de solvabilité de l’ordre de 250 md dont la rémunération annuelle serait de 12,5 md !

Comment expliquer cette économie de plusieurs md que réalisent les français en étant couvert par l’état ? Ce n’est en fait en aucune manière une économie : c’est le prix du risque qu’ils assument eux mêmes pour leur protection. En d’autres termes c’est l’aveu que leur protection n’est pas garantie. Peut-on, doit-on accepter cette situation ? Oui aussi longtemps que les citoyens en comprennent bien les tenants et les aboutissants. Aussi longtemps qu’on leur explique clairement qu’ils sont soumis à deux régimes de couverture :

  • l’un est sécurisé par des marges explicites dans le cadre des organismes assureurs, ces marges pouvant être encore renforcées par nombre de ré Ainsi la provision pour risques croissants qui permet de renforcer la couverture des engagements de long terme.
  • Dans l’autre, étatique, ils assument chaque année le risque entier et la poursuite des engagements. Et comme rien n’est mis de côté à cette fin la probabilité, toutes choses étant égales par ailleurs, que les engagements ne soient pas tenus est plus forte.

En conclusion les états occidentaux ont changé de nature et sont devenus de gigantesques compagnies d’assurance. Ils en partagent les principes de fonctionnement mais pas les contraintes. Et s’ils n’en partagent pas les contraintes c’est parce qu’ils n’en assument pas non plus les garanties. Par un paradoxe étrange l’état offre moins de garanties à ses citoyens « assurés », toutes choses étant égales par ailleurs, que les organismes assureurs. C’est pourquoi l’état ne peut que se réjouir de l’abondance de provisions et de réserves de toute nature chez les assureurs qui supplée ainsi à l’absence de garanties offertes par l’état à long terme. En conséquence, les organismes assureurs doivent rendre leurs engagements toujours plus explicites et toujours plus provisionnés et l’état doit toujours mieux expliquer au citoyen les limites d’un système sans provision et sans marge de solvabilité.

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